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创新社区治理模式   提升社区服务水平
2017-09-20 10:36作者:冯波 

  

  冯波:1981年毕业西北大学,曾在青海省海南藏族自治州从事高中语文教师、州委办公室秘书科科长,青海省民政厅办公室副主任、社会工作人才办主任;曾担任中国《文化艺术报》、《教师报》特约记者、香港《金融家》特约编辑;从2006年开始研究社会工作,被聘为青海民族大学政治学院、青海师范大学政法学院特聘教授,现聘为北京师范大学社会发展与公共政策学院教授,并担任国家社会工作专业人才培训基地、北京师范大学社会组织人才培训中心主任,民政部西部地区民政社会工作人才培训中心专家库专家,北京市社会组织评估专家,2012年被评为中国优秀社工人物。

  党的十八届三中会提出的社会治理是以实现和维护群众权利为核心,发挥多元治理主体的作用,针对国家治理中的社会问题,完善社会福利,保障改善民生,化解社会矛盾,促进社会公平,推动社会有序和谐发展的过程。社区作为社会治理的单元细胞,是社会治理现代化的基层综合服务管理平台,尤其是随着新型工业化、城镇化、农业现代化、信息化的推进,创新社区治理模式已成为刻不容缓的现实需求。


正确认识社区治理创新的丰富内涵


  一、普惠型的公共服务是社区治理体系的基石。我国现阶段推动现代社区治理必须抓住满足居民群众基本利益这一中心环节,建立普惠性、无歧视性和全覆盖的公共服务体系,打牢现代社会治理的基石。(1)要特别关注以社会保障为主要内容的基本公共服务,在不断提升服务水平与质量的基础上,加快消除地区之间、行业之间、城乡之间以及身份之间差异的制度改革,从根本上调整社会心态、减轻社会压力、减少和防范社会隐患;(2)要特别关注以文化教育、健康卫生为主要内容的基本公共服务,缓解供给严重不足与严重不平衡的矛盾;(3)要特别关注以住房、交通、环境为主要内容的基本公共服务,加快解决好基础公共设施建设,满足居民群众生产、生活的基本需要;(4)要特别关注以卫生安全、食品安全、社区安全为主要内容的基本公共服务,建立健全公共安全管理与服务体系,提高全社会公共安全意识和监控能力,建立安全稳定的社会心态环境。

  二、多样型的人文服务是社区治理提升的要求。

(1)要特别关注以各种诉求表达为主要内容的民情民意,以制度、立法的形式,畅通民意表达渠道和窗口,建立既能让居民群众充分表达诉求意愿,又能维护良好社会秩序的政治环境;

(2)要特别关注以人民群众权益维护为主要内容的法治环境,在城市征迁、土地征用、企业改制、城市管理、安全生产等方面,正确处理好发展与群众利益之间的关系,决不可以牺牲群众利益而换取政绩,决不可以牺牲长远利益而制造形象工程;

(3)要特别关注以群众主体地位为主要内容的民主政治,充分调动社会组织、市场主体、自治组织和群众参与的积极性;(4)要特别关注以政府诚信为主要内容的社会诚信,大力弘扬社会主义核心价值观,以党内整治“四风”为契机,带动社会风气的根本好转,建立以诚信为主要内容的良好的社会风尚。

  三、综合型的社会服务是社区治理创新的特征。现代社会治理是开放的治理模式,围绕人民群众的物质文化以及各种不同的需要,最大限度地开放市场主体服务、社会组织服务、自治组织服务以及群众自我服务等形式,消除政府公共服务盲区。

(1)要特别重视社会组织的公共服务功能培育,迅速扩大社会组织规模,增强社会组织的成长能力,改善社会组织的成长环境,扩展社会组织的服务领域和覆盖范围;

(2)要特别重视自治组织的自我服务功能,现代基层社会治理就是社会自我管理、自我服务和自我发展;

(3)要特别重视和保护人民群众参与社会服务的积极性,倡导“我为人人,人人为我”的理念,培育志愿者群体,强化人民群众的主体意识与社会责任感,形成全社会服务全社会的大格局;

(4)要特别重视社会治理主体的协作机制培育,不仅注重互相补缺,更要注重互相推动发展;(5)要特别重视无歧视的差别化服务,尽可能地满足不同层次、不同群体、不同类别的需求,让人民群众在综合服务体系中各得其所,各取所需。


深刻认识社会工作在社区治理中的功能和作用


  基于千百年的历史,今天的社会工作已经发展出较为完整的科学体系和架构,并将实践重点关注于满足人类需要和提升人类福祉。社会工作从创立伊始,就决定了是一个融合价值观、理论与实践的多维系统,社会工作“知、信、行”三位一体的特征,决定了社会工作需要积淀知识,构建信念、勇于实践,用知识技能、价值伦理服务去回应社会关注和社会需要。国家治理体系建立和治理能力现代化,为社会工作事业的发展确立了制度环境。


(一)社会工作与社会治理任务目标的统一性。

  社会治理强调治标与治本的统一,管理与服务的结合。目前我们国家治理的主要问题是经济发展与社会公平、工业化、城市化与环境保护,基本民生建设与公共安全、公共需求增长与公共服务供给不足,公共权力膨胀与公民权利萎缩等社会问题。

社会工作作为社会福利的输送和配置机制,可以依托专业服务从源头上减少社会冲突和社会矛盾,实现社会成员生产生活秩序的平稳正常,达到寓管理于服务的效果。

  一是救助弱势人群,实现社会保护。弱势人群是社会中处于相对不利地位的人群,他们的心态较为脆弱和敏感,一旦被边缘化,便容易产生越轨行为,从而破坏正常的社会秩序。社会工作专业服务不仅为服务对象提供物质帮助,而且充分考虑服务对象的内在需求,在服务过程中尊重服务对象,并注重发挥服务对象能动性,增强能力。这种做法会使服务对象感到温暖,获得支持和能力感,这种来自第三方的帮助也会使其减少冲突和对抗意识,在某种程度上增加了社会和谐因素。

  二是服务特殊人群,降低社会风险。对一些特殊人群,是将其看成是社会不稳定因素还是看成是需要的服务群体,这决定了采取不同的工作方法。着眼管控,往往产生逆反心理;提供服务,则更能促进和谐,社会工作柔性化管理、个性化服务、社会化运作的方式,更能促成服务对象改变的目标。


(二)社会工作具有推进社会治理目标实现的基础性

  社会工作有三大功能。(1)补救性功能:帮助解决人和自然环境互动不当引发的社会问题。(2)发展性功能:开发个人潜能,满足社会发展需要。(3)预防性功能:用专业的眼光及早发现社会问题苗头,采取措施预防问题的发生。

最基础的就是社会工作离老百姓最近,服务在最基层,也是在最底层。正如一个社会工作者说的:“社会工作让你最深刻地去接触社会的每个角落;让你最深刻地去接触生活在不同境遇的人,让你有机会在生命最深处与人相遇;让你有机缘帮助你不认识的人。”社会治理的重点最关注的也是基层、底层、百姓等服务民生重点。将推动社会管理从国家这个唯一主体的单独管理走向政治组织、政权组织、经济组织、社会组织、社区组织和国民个人等多元主体协同治理。基层社区治理是基础治理的突破口,将公共资源和社会资源更好向社会困难群体倾斜,惠及更多广大的群众。


(三)社会工作具有推进社会治理体系建设的专业性。

  社会治理现代化的最终目的是让社会上一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力迸发;让一切创造社会财富的源泉充分流通;让每个人的创造性、创造力、合法权益得到全面发展和尊重。但在目前社会阶层分化、社会关系复杂、利益诉求多元的条件下,社会治理既要确保公共利益的最大化,坚守社会主义核心价值体系,确保主流道德不受侵害,也要鼓励社会包容,尊重诉求差异,理解多样性和个性化需求,特别是要保障宪法确认的个人自由,承认合法合理的个性化追求,让公民和社会组织充满生机活力,使社会保持动态平衡稳定状态。这么一个高标准、高要求的治理理念需要专业人才队伍完成。所以,社会工作人才队伍具有其专业优势。

  最基础的是专业流程。接案—预估—介入—干预—结案—评估。最重要的两个环节是“预估”和“评估”。解决问题的本身最重要的是前期准备工作即“预估”,需要做大量的调研、掌握大量的信息来完成。而“评估”不仅对事物问题的结果做出成功与否的结论,更重要的是从中吸取那些教训和经验,预防类似问题的发生。

  最核心的是专业理念。社工传递的是真善美,追求的是社会公平正义,社工在身心的修炼中,在工作和服务的言行举止中传递真善美,以及在服务设计和活动策划中都是注意理念的渗透。如果在助人服务中没有体现社会工作伦理,这种活动就不能称为专业社会工作。如人本治疗模式中的危机介入,理性情绪的产生并非理性认识,要使服务对象对自己有新的理性认识,就要增强服务对象的自信心,社工强调的是挖掘自身能力和信心,注重行为和思维方式的培育。

  最根本的是专业技术。个别化是社会工作专业技术的主要体现。特别注重服务对象本身具有的能力和资源,技术的灵魂就是帮助当事者提高能力。社会工作特别强调社会成员的组织化,重视社会支持网络解决个人及社会问题。譬如,用个案方法解决个人需求,强调个别化。小组方法解决团体问题,强调把面临相似问题的人组织在一起共同解决,使人们加强联系,互帮互助,增强自身的能力,为同质性人群相关帮助的服务组织形成提供借鉴。社区工作方法解决普遍问题,重视社区组织的发展和社区领导的培育,以此为纽带来丰富社区成员的社会联系,增加社区的社会资本,为社区社会组织的培育提供路径,社会工作行政、社会工作督导及服务策划,可以帮助社会组织提升管理与服务能力。


运用社会工作专业视角推进社区治理创新


 2016年两会期间,习近平总书记强调指出,社会治理的重心必须落实到城乡社区。今年6月中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见说,城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实,事关居民群众切身利益,事关城乡基层和谐稳定。加强社区治理,达到基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系,完善城乡社区治理体制,提升城乡社区治理能力,实现城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障的总体目标,这是推进国家治理体系和治理能力现代化的坚实基础。在社区治理创新中主要抓住以下方面:一个关键、两个导向、三个共同体、四个健康、五个途径、六个能力。

  抓好一个关键:社区党组织统筹引领这个关键。社区是市场、社会、政府和党组织多元力量交织的区域,在多元力量发展中,党组织始终处于领导地位,发挥引领市场、社会与政府等力量的协调发展的作用。同时加强社区服务型党组织的建设,着力提升服务能力和水平。一方面要寻求市场、社会与政府多方力量的最大公约数,找准协调发展的驱动力;另一方面基层党组织牵引驱动力,引领多方力量的发展,形成有效合力,更好地服务民生,服务群众,服务党员,推进社区治理现代化。

  坚持两个导向:问题导向和居民需求为导向。社会治理的主要任务是正确处理人民内部矛盾,社会治理核心价值是满足人民群众的基本需求。就是要解决好政府关注、居民关心的问题,尤其是我国正处于经济转型和社会转型的改革时期,社会矛盾加剧,社会公平、环境保护、基本民生、公共安全、社会保障等问题凸显。

  一是要把维护公平正义作为社区治理重中之重。目前,我国城乡地区、行业的收入差距不断扩大。对此,在推进基层治理时要有足够的重视。要通过解决好社会基本保障的公民待遇问题,解决好基本公共服务供给严重不足、严重不平衡、服务品质不优等突出问题等,进一步贯彻社会主义公平公正原则。

  二是要围绕群众权益,转变政府行政理念与作风。现阶段,群众信访上访、群体事件等问题,绝大多数还是与群众权益受到伤害有关,属于人民内部矛盾。在实际工作中,在基层政府服务中一定要有强烈的群众权益意识,要把群众的权益受到无法挽回的伤害、对社会造成重大的负面影响,作为任何工作的重要考量因素。我国社会尚处于转型的节点时期,社会忍耐底线低,阶层之间、群体之间、民族之间、文化之间、干群之间关系都需要适时调整,特别需要注意的是政府理念与作风极易成为引发重大社会问题的“引爆点”。

  三是围绕民意诉求,建立有效的社会回应机制。现阶段,政府已经成为解决几乎所有民意诉求的关键。由于不同部门回应机制灵敏度差,群众就会产生怨气,从而助推了“大闹大解决”的扭曲心态,正常的社会秩序难以构建,因此必须建立回应民意诉求的有效渠道,把矛盾有效化解在基层。

构建三个共同体:生活共同体、利益共同体、发展共同体。

  生活共同体。党的十七大报告明确提出要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。社区作为居民聚居的社会生活共同体,就是要全体居民把社区作为自己生活的家园,有其归属感、有其依附感,社区的所有事务与自己息息相关,建设居民共同参与社区事务的平台。

  利益共同体。习近平主席2014年3月在法国访问期间提到了“利益共同体”概念。随着社会主义市场经济体制的确立和社会利益的进一步分化调整,社区作为人们最基本的生存空间得以全面发展。在社区倡导利益共同体,一方面将会有效把所有居民联结起来共同推进公共服务、公益服务、公共安全服务;另一方面能够不断拓宽与社会组织、企业的多方面合作领域,达成合作共识,为居民寻求实现利益最大公约数。

  发展共同体。社区的发展不仅需要政府支持、需要市场的调节,还必须大力培育社会组织链接社会资源,不断丰富社区服务供给内容,多项社区服务供给形式,多元社区服务供给投入,多样社区服务供给反馈,使社区的发展成为多元主体共同推进的事业。

落实“四个健康”:建立生活健康、身心健康、精神健康、环境健康生态社区。

  生活健康。随着我国老龄化社会的到来和城乡居民生活水平的提高,发展社会卫生和健康服务是满足人民群众日益增长的健康需求,落实各种卫生保健的集中体现。提高社区居民的健康意识,普及健康知识,传播健康理念,创造健康的生活环境,促进社区精神文明的建设,生活健康是社区发展的首要重点。特别要培养居民生活健康的意识,转变“等有病后再去治疗”为“无病前预防保健”的观念,优化社区基本卫生健康服务。

  身心健康。改革开放以来,由于社会结构、利益格局、社会文化的重大变化也引发了人们强烈的心理冲突;分配方式、生活方式、价值取向等的多元化给人们带来抉择的困惑;竞争加剧、生活节奏加快使人们承受着较大的心理压力。心理疾病发病率不断上升,心理问题已成为影响社会安定与和谐、干扰甚至阻碍社会改革和进步的重要因素之一,心理层面的干预也是不容忽视的。和谐心理的建构在提高社区自我管理能力、促进良性社会互动方面的作用是无可取代的。

  精神健康。精神健康与社会现状和文化息息相关,提供精神健康服务,主要是引导居民追求崇高的精神境界,摒弃消极趣味的偏离社会规范轨道的东西和垃圾,促进整个生命周期的精神健康。以不同年龄的服务对象的成长和发展需要为基础,设立专业推广精神健康、提供辅导及志愿服务,让儿童有健康的生命开端,同时能为青少年、成人及老人的独特需求提供不同的服务模式。

  环境健康。社区环境,是社区主体赖以生存及社区活动得以产生的自然条件、社会条件、人文条件和经济条件的总和。社区环境健康是人与自然、精神与环境的平衡,和谐统一。推动人类社会健康持续发展,必须建设社区环境健康,良好的社区环境给人们营造了美的氛围,以美的气息净化人们的心灵世界。因此,建设社区环境健康的目的是让人民群众平等地享受低碳排放、低污染的生存环境,在良好的环境下生活得更舒适、更美好。

  开辟“五个路径”:推进互联网+治理、大数据+服务、生态系统+品牌、三社联动+众创、商业运营+公益。

  互联网+治理。指在互联网技术日益成熟的背景下,将互联网、物联网、云计算及大数据、人工智能技术运用到社会治理领域,全面提高社区治理水平。一是搭建“互联社区”信息平台,推动线上线下互动,提升社区自治活力。二是畅通居民利益诉求表达渠道,推动体制内外信息互动,促进基层政府、企业、社会组织、社区居民交流互动。三是运用信息化管理平台,推动社会治安与社区治理互动,准确、及时传递与掌握群众的诉求和呼声,打通服务居民最后一公里。

  大数据+服务。据《2016—2021年中国大数据产业发展前景与投资战略规划分析报告》显示,大数据技术不但可以使社区服务达到精细化程度,也使得社区商业的运营向“个性化”转型。一是建立数据库,将人、地、物、事、组织全部装进电子档案。二是服务流程优化,通过技术手段,使政府服务、政府管理、社会治理的流程优化提高效率。三是数据分析,通过大数据导入,了解社会需求和公共需求,了解群众和政府的关系,突发事件应急预警,做出精准的服务产品和商业产品需求分析,提高社区服务效能。

  生态系统+品牌。生态社区主要是指绿色、环保、可持续,是社区的发展、生活环境与自然生态系统相匹配,通过维持原有的社区生态系统平衡,实现资源和能源的高效循环利用。首先要减少废物排放,保持清洁的环境。其次要加大绿植覆盖面,园林美化。第三要引导居民走近绿植聆听生命的呼吸,感知自然疗愈疲惫的身心,放慢脚步品味生活以提高居民生活品质,打造生活幸福和生态社区品牌。

“三社”联动+众创。社区、社会组织、社会工作专业人才共同推进社区服务制度化、体系化、专业化、标准化实践活动。从公共治理视角:“三社联动”广泛动员参与和有效制度供给,提升社区服务管理的运行效能;从社会资本视角:“三社联动”充分整合和利用现有社区资本,激活社区服务管理的社会资本;从社会系统视角:“三社联动”推动形成共同参与、主动关联的新型服务网络,建构社区服务管理的势能系统。尤其是在培育社区社会组织方面给社区居民创业带来了很好机会,搭建社区创业、创新的平台。

  商业运营+公益。在社区多元治理的大背景下,为争夺在社区市场阵地的话语权和对居民的影响力,政府和各类企事业单位、社会组织、商业机构等进入社区服务,开始重视对社区的社会责任,以更加积极的姿态参与到社区治理中来。一种方式是以商业化产品,按照市场方式调动和整合“在地单位”的资源,提供商业化服务。另一种方式是“在地单位”为追求其在地化利益,通过举办社区活动、提供社区服务等方式,参与社区的公共事务和公共决策。社区社会责任在提升社区服务能力的同时,有助于促进社区关系和谐、营造社区归属感、提高居民生活质量。在这两种方式中,公益需要社会企业所获得的利润和资源来实现,把商业运营和公益服务紧密结合起来,共创社会价值。

  加强“六个能力”建设

(1)增强社区居民参与能力。推动形成既有民主又有集中、既尊重多数人意愿又保护少数人合法权益的城乡社区协商机制,动员居民广泛参与社区事务管理,不断培育自我教育、自我服务、自我管理、自我发展、自我监督、自治能力水平。

(2)提高社区服务供给能力。做好与城乡社区居民利益密切相关的公共服务事项。着力增加社区公共服务供给,更好满足居民群众基本医疗卫生服务需求。

(3)强化社区文化引领能力。以培育和践行社会主义核心价值观为根本,大力弘扬中华优秀传统文化,加强城乡社区公共文化服务体系建设,提升公共文化服务水平。

(4)增强社区依法办事能力。进一步加快城乡社区治理法治建设步伐,深入开展法治宣传教育和法律进社区活动,推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。

(5)提升社区矛盾预防化解能力。完善利益表达机制,完善矛盾纠纷调处机制,推进平安社区建设。

(6)增强社区信息化应用能力。提高城乡社区信息基础设施和技术装备水平,加强一体化社区信息服务站等公益性信息服务设施建设。按照分级分类推进新型智慧城市建设要求,务实推进智慧社区信息系统建设。